1. Introducción
El
artículo 1 del Código Municipal establece que el objeto de regulación de este cuerpo
normativo es desarrollar los principios constitucionales referentes a la
organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los
municipios. Como señala esta disposición, la regulación municipal contenida en
este Código deviene directamente de la Carta Magna, lo cual, como veremos, privilegia
el estatus jurídico del mismo frente a otros cuerpos normativos con rango de
ley.
Para
evidenciar lo anterior, primero abordaremos los antecedentes del municipio
americano, traído a nuestro continente desde España, así como los antecedentes
normativos de las municipalidades salvadoreñas, luego, se desarrollará brevemente
la naturaleza institucional del Municipio y su ubicación dentro del aparato
estatal. Finalmente, plantearemos la ubicación que en virtud de la
Constitución, nos parece, le corresponde al Código Municipal dentro del
ordenamiento jurídico salvadoreño y el consecuente respeto que al mismo
corresponde en virtud del lugar que la constitución le ha otorgado dentro de
las fuentes del derecho salvadoreño.
2. Breves antecedentes: municipios y
autonomía municipal
Tanto
en los antecedentes históricos de los municipios, como en la regulación del municipio
salvadoreño en las constituciones de nuestro país, es notable la evolución que
el mismo ha tenido dentro de la organización administrativa del Estado. Esta
evolución le ha valido confrontaciones con el poder central que han culminado
con el reconocimiento pleno de su autonomía, recogido en nuestra constitución actual.
2.1. Ayuntamiento Español
Sin
lugar a dudas, a fin de comprender la naturaleza de los municipios, así
como la autonomía y regulación que les merece, es necesario remontarnos a la
historia de su establecimiento. Sin pretender comprimir en pocos párrafos la
larga historia de esta institución, basta señalar algunos elementos esenciales
a nuestro análisis.
La
voz “municipio” proviene del latín “municipium”,
la cual alude a una de las formas de organización de las ciudades romanas en la
que sus miembros tomaban a su cargo obligaciones tributarias y personales a
favor de Roma, relativas a la vida comunitaria. Sin embargo, lo cierto es que
la institución del municipio que los países hispánicos ahora conocemos
nace en la edad media.
Es
así que, a partir del siglo XII el ayuntamiento, como institución, ya era una
entidad constituida de derecho público, con jurisdicción y
autonomía, formada por el consejo local, gobernada y administrada por
sus propios magistrados y oficiales[1].
En
la época de la conquista, los colonizadores españoles trasladaron a las indias
su organización territorial por medio de los ayuntamientos también conocidos
como cabildos coloniales. Estos cabildos eran regulados por las leyes de las
indias y supletoriamente por las de Castilla[2],
las cuales enumeraban detalladamente sus atribuciones.
Debido
a la lejanía de estos asentamientos territoriales con la corona española se
reconoció la necesidad de dotar a los cabildos coloniales
un carácter autárquico —no autonómico, pues aún no se les
concedía la facultad de regularse a sí mismos—. Lastimosamente, al emitirse las
reformas borbónicas, con su afán centralizador, se propició un retroceso en la consolidación de la autonomía
de estas instituciones.
No
obstante lo anterior, con ocasión de la lucha por la emancipación de los
cabildos o ayuntamientos americanos de la corona española, se retomó el
fortalecimiento de la autonomía de los ayuntamientos ya que la configuración
territorial y administrativa de los mismos serviría de base para el
establecimiento de los nuevos estados independientes[3].
2.2. El municipio en las constituciones salvadoreñas
En
nuestro país, desde la constitución de 1824 se reconoce la existencia de una
organización local pero sin concederle autonomía ni carácter de municipio y
sometiéndola, en mayor o menor medida, a la autoridad del gobernador, emisario
del Poder Ejecutivo[4].
Por su parte, la Constitución de 1841[5] ya
reconoce la existencia de municipios administrados por consejos municipales;
sin embargo no les otorga autonomía y remite el desarrollo de sus atribuciones
y regulación a la ley secundaria.
Desde
la Constitución de 1880 se reconoce la personalidad jurídica de las
Municipalidades, y en las subsiguientes constituciones, la autonomía e
independencia de los municipios y sus consejos municipales se concentra en la
realización de funciones puramente económicas y administrativas, imponiéndoles
siempre la carga de responder por sus actos ante alguna autoridad, fuera esta
los gobernadores u otra señalada por la ley[6].
Es hasta que en la constitución de 1950, en su art. 105, que se reconoce
finalmente la autonomía municipal, eximiéndola de la carga de rendir cuentas
ante otra autoridad relacionada al poder central.
3.
El
Municipio: su estructura y principios normativos
3.1. Conceptualización del Municipio y
el Estado Municipio
La
municipalidad es la unidad territorial más básica de un Estado, constituye un
conglomerado humano agrupado con base en la región territorial de un país. A
grandes rasgos, esta institución se configuró de manera natural, hace ya muchos
años, pues los primeros vestigios de una administración local consistieron en la
unión espontanea de familias; teniendo un origen muy antiguo y rústico en las
primeras civilizaciones de la humanidad.
Modernamente
los municipios son un órgano descentralizado del Estado configurados como
una persona de Derecho Público. Tales órganos se encuentran constituidos por
una comunidad humana (población), asentada en un territorio determinado, que
administra sus propios y peculiares intereses y que depende siempre, en mayor
grado, de una entidad pública superior, ya sea el Estado provincial o Nacional.
De acuerdo a Néstor
P. Sagües, dentro del concepto de Municipio se encuentran todos los elementos
de un Estado, con excepción de la soberanía; de tal manera, el municipio constituye
una suerte de “Estado en miniatura”, pues posee los mismos elementos, fines y
funciones que un Estado. Por lo anterior, podemos afirmar que el Municipio constituye
un ordenamiento jurídico dentro de otro ordenamiento jurídico superior; razón
por la cual en un Estado Federal se habla de la coexistencia de tres órdenes o
sistemas: el Estado Nación, el Estado Provincia y el Estado Municipio.
3.2. Conflictos normativos
y principios que fundamentan el municipalismo
El carácter del
Municipio como institución organizacional incorporada en una estructura mayor,
la del Estado, implica que dentro de un mismo territorio coexisten ambos ordenamientos
jurídicos. Esta duplicidad de ordenamientos conlleva la necesaria existencia de
conflictos normativos internos, puesto que es perfectamente posible que el
ordenamiento nacional choque con el municipal.
Sobre
el particular, Diego Giuliano pone sobre la mesa la discusión de cuál es el
principio que sostiene el municipalismo y qué justifica, actualmente, la
supervivencia de ese “Estado Miniatura”, capaz de ejercer un gobierno local
dirigido a sus propios intereses, dentro de otro Estado.
La
primera opción es el antiguo descentralismo
o descentralización, con origen en el feudalismo[7].
Este esquema admite la “confrontación pacífica” entre el poder central y las municipalidades,
en donde las segundas gozan de autonomía para gobernar su territorio de acuerdo
a sus propios intereses locales, pero sin romper la dependencia soberana al
Estado Central y sus normas nacionales, e incluso aprovechando los recursos de
este.
Otro enfoque, hoy más de vanguardia, es el que
se refiere a la aplicación del principio
de subsidiariedad. En virtud de este principio, las necesidades de los
servicios públicos de las municipalidades deben ser atendidas, como primera
opción, por las autoridades y con los recursos locales, de forma que solo
cuando esto no sea posible, de forma emergente o supletoria, tales necesidades
serán administradas por el Estado Central.
Adicionalmente, al ser frecuente que los
ordenamientos nacionales y municipales otorgan duplicidad de facultades
coincidentes a ambas autoridades (locales y nacionales), los conflictos
normativos también suelen ser resueltos mediante el llamado principio de competencia normativa. El
fundamento de este principio yace en la existencia de disposiciones
constitucionales que delimitan el ámbito material sobre el que puede ejercerse
una competencia normativa y que, por tanto, condicionan la validez de los actos
generadores de normas y de las disposiciones creadas por ellos.
Existen tres clases de normas constitucionales
de esta naturaleza:
a.
Las normas que realizan una distribución material de
competencia entre distintas fuentes, fijando los límites de cada una de ellas.
Tal es el caso del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en el que se
circunscribe por mandato constitucional la organización del Ejecutivo a un Reglamento
Autónomo[8].
b.
Las normas que sustraen una determinada materia a la
competencia normativa de una fuente pero sin señalar cuál es la competente para
regularla.
c.
Las normas que establecen que ciertas materias solo
pueden ser reguladas por una determinada fuente, de forma que ninguna otra puede
disciplinarlas. Nos referimos aquí al caso de las materias que tienen reserva
de ley constitucional.
4. Código Municipal salvadoreño como Ley Orgánica
Constitucional
Por mandato constitucional, la estructura
organizativa del Estado salvadoreño contempla la existencia de gobiernos
locales llamados Municipios; por tal motivo en nuestra legislación también se
experimentan confrontaciones normativas entre preceptos municipales y nacionales.
A efectos de resolver dichos conflictos nuestro ordenamiento jurídico,
específicamente la Constitución, ha optado por el establecimiento de una ley
nacional de carácter especial que establece principios generales y diversas
competencias del municipalismo frente a la Estado central: el Código Municipal.
Debido a que este Código desarrolla
instituciones que le son encomendadas por la Carta Magna, a nuestro ver posee un
carácter especial dentro del ordenamiento jurídico salvadoreño. Este carácter,
como expondremos, corresponde al de una Ley Orgánica Constitucional, la cual
definiremos a continuación.
4.1. Ley Orgánica Constitucional y Ley Ordinaria: diferenciación.
Una clasificación de las leyes de segundo grado consiste en las Leyes
Ordinarias y las Leyes Orgánicas Constitucionales.
Por una parte, las Leyes Ordinarias legislan las demás materias no
reservadas a las Leyes Orgánicas Constitutivas y requieren para su aprobación,
modificación o derogación el voto de la mayoría simple de los miembros de la
Asamblea.
Por otro lado, las leyes Orgánicas Constitucionales, de acuerdo a los
maestros Tinetti y Bertrand Galindo, son las dictadas en ejercicio de la
potestad legislativa sobre las materias que específicamente señala el texto
constitucional. Para dichos juristas nuestra Carta Magna vigente no contempla
este tipo de leyes; sin embargo, todas las constituciones nacionales desde 1871
hasta 1945, así como las dos últimas federales, es decir de las de 1898 y 1921,
sí las incluyeron, llamándolas leyes constitutivas[9].
Así por ejemplo, el artículo 172 de la Constitución de 1945 preceptuaba:
Son
leyes constitutivas, la de Imprenta, la de Estado de Sitio, la de Amparo y la
Electoral.
Estas leyes pueden
reformarse por una Asamblea Constituyente, o bien por la Legislatura ordinaria,
con los dos tercios de votos; pero en este caso las reformas no tendrán fuerza
de ley si no fuesen ratificadas por la Legislatura ordinaria del año siguiente,
con igual número de votos
En la doctrina se suele establecer como requisitos de las Leyes
Orgánicas Constitucionales la fijación de una delimitada competencia normativa
por parte de la Constitución y la necesidad de un quórum especial para su
aprobación, modificación y derogación. Ambos elementos tienen el efecto de sustraer
del legislador la posibilidad de decidir libremente respecto de ciertas
materias, sin que para ello tengan que ser desarrolladas en el texto
constitucional.
Históricamente, las Leyes Orgánicas Constitucionales tienen su origen en
la Constitución francesa de 1958. En su momento, estas leyes fueron el fruto de
compromisos entre los autores de la mencionada Constitución, quienes recurrieron
a esta institución para soslayar aquellas diferencias y dificultades presentes
en el proceso constituyente[10].
En virtud de lo anterior, y dado que las materias reguladas por este
tipo de leyes han demostrado ser en suma heterogéneas[11], podemos
observar que la característica especial de este tipo de normas es el hecho de
que, por una u otra razón, el legislador constitucional decidió definir y
apartar la regulación de una materia específica a un cuerpo normativo especial
que ella misma nombra en su texto. De manera que, de acuerdo a algunos doctrinarios,
el elemento del quórum tiene el propósito de ofrecer una garantía democrática
adicional, favoreciendo para su aprobación, reforma y derogación, una mayor
inclusión de las minorías[12].
Por lo anterior, sin desmeritar la característica procedimental del quórum,
la cual obedece a principios democráticos, habrá que tener por rasgo
fundamental de una Ley Orgánica Constitutiva su fundación en el texto
constitucional. Por lo tanto, consideramos que para que una ley sea catalogada
como una ley orgánica constitutiva bastará que la Carta Magna la denomine o la
cree, la establezca y delimite el tema que desarrollará.
El profesor Rafael Entrena Cuesta indica que la relación entre Ley
Orgánica Constitutiva y la Ley Ordinaria, no debe resolverse en base al
principio de jerarquía normativa, sino en aplicación del principio de
competencia. De acuerdo al mencionado jurista, la aplicación de dichos
principios operaría de la siguiente manera:
a. Si se legisla mediante una Ley Ordinaria en contra de lo establecido en
la Constitución sobre una materia reservada a la Ley Orgánica, la Ley Ordinaria
dictada es inconstitucional, aunque no estuviere precedida de la Ley Orgánica
Constitucional correspondiente;
b. Si una Ley Ordinaria legisla sobre un tema reservado a una Ley Orgánica
Constitucional que existe con anterioridad, la ley ordinaria invasora sería
inconstitucional;
c. Si una ley tramitada como orgánica, versare íntegramente sobre materias
distintas a las previstas en la Constitución para ella, no solo será igual a
las leyes ordinarias, sino que también adolecerá de inconstitucionalidad;
d. Si al dictarse una Ley Orgánica Constitucional se legisla en su contenido
sobre materias conexas a aquella que le atañen, propias de Leyes Ordinarias,
tales preceptos accesorios podrán ser modificados mediante leyes ordinarias[13].
4.2.
Rango normativo del Código Municipal en El Salvador
Como punto de partida quisiéramos recordar que las Constituciones
salvadoreñas de 1950 y 1962, de forma idéntica regulaban, en sus artículos 105,
lo siguiente:
La ley determinará las atribuciones de la Municipalidades que serán
puramente económicas y administrativas.
Las Municipalidades en el ejercicio de sus funciones son autónomas. Por
sus actos responderán ellas mismas, como personas jurídicas, o sus miembros
individualmente, según determine la ley.
Por su parte la Constitución de 1983, en el artículo 203 inciso 1°,
establece:
Art. 203.- Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico
y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que
sentará los principios generales para su organización, funcionamiento y
ejercicio de sus facultades autónomas” (lo subrayado es
nuestro).
De la disposición recién citada, en comparación con normas análogas de
las Constituciones anteriores, podemos advertir lo siguiente:
a. La autonomía municipal está siendo potenciada por la
Constitución vigente;
b. Se funda y se identifica desde la Constitución un cuerpo
normativo especial que tiene un carácter de ley nacional, “bautizando” con el
nombre propio de Código Municipal;
c. La materia reservada por la Constitución a este cuerpo
normativo son los principios generales para la organización y funcionamiento de
los Municipios y el ejercicio de sus facultades autónomas.
5.
A manera de conclusión
Desde sus antecedentes, en la figura del ayuntamiento
español, trasplantada a América en la época de la colonización, es posible
identificar al Municipio como una institución que riñe con el poder central,
fuera este la corona española o el Estado. Y es que por la naturaleza de su estructura,
su configuración como Estado miniatura, le permitió en su momento ser
instrumento de emancipación de la corona española y, en la historia de nuestras
constituciones, el reconocimiento de su autonomía respecto del llamado Poder
Ejecutivo.
Es en razón de lo anterior que consideramos que existen
fundamentos teleológicos e históricos para considerar que la Constitución
salvadoreña de 1983, a efectos de asegurarles una especial tutela a la
autonomía de las municipalidades, tuvo la intención de crear directamente un
cuerpo normativo especial que las regulara. Y es que, de acuerdo al orden de
ideas esbozado en este trabajo, aunque la Constitución no la denomina
expresamente de esta manera, es dable concluir que por sus características
—fundado directamente desde la Constitución la cual también delimita su
competencia normativa— la naturaleza jurídica del Código Municipal salvadoreño,
como cuerpo normativo, corresponde a la de una Ley Orgánica Constitutiva.
Por lo tanto, dicha naturaleza, aunada a la finalidad de la
misma, sirven de base para asegurar que ante cualquier
conflicto normativo en relación a la organización del
municipio, su funcionamiento o el ejercicio de sus facultades autónomas, es el Código Municipal el que debe prevalecer, puesto que su
calidad de ley orgánica Constitutiva le brinda una especial tutela a esas
materias que en virtud de la Constitución le corresponde regular de manera
exclusiva.
[1] Rubio Hernández, Alfonso. El archivo del Cabildo Colonial.
COLCIENCIAS. Colombia 2006, pág. 9.
[2] Orduña Rebollo, Enrique. Municipios y provincias. Historia de la
organización territorial española. Instituto Nacional de Administración
Pública. 2003. Pág. 233.
[3] Historia 1 y 2 de El Salvador. Vol. 1. Ministerio de El Salvador.
2009. Págs. 100 – 112.
[4] Art. 69.- En cada uno habrá un Jefe
Político Intendente nombrado por el Jefe Supremo, a cuyo cargo estará el
gobierno político y de Hacienda del departamento, como dispondrá la ley
[5] Art. 62.- La ley demarca las poblaciones o lugares en que deba
haber municipalidad. Forma este poder originariamente el conjunto de vecinos
que estén en ejercicio de los derechos de ciudadano; son sus objetos la
conservación, progreso y salubridad, comodidad, y ornato de sus vecindarios; la
administración o inversión de sus fondos; y la policía de seguridad con
subordinación al Gobierno; mas en ningún caso le estará reunido ramo alguno del
Poder Judicial.
[6] De estas
constituciones cabe resaltar lo siguiente: 1) en la de 1864, en el art. 57,
prescribe la existencia de consejos municipales elegidos popularmente, los
cuales administrarían sus fondos con independencia pero con la obligación de
dar cuenta de su desempeño al Gobernador; 2) la constitución de 1872, en su
art. 96, recoge por primera vez la figura del Alcalde y el síndico municipal;
3) en la Constitución de 1939, el art. 136 encarga la administración de los
fondos municipales, directamente al alcalde; asimismo, en su art 140 le concede
a los municipios la facultad de establecer arbitrios locales, emitir acuerdos
sobre policía, higiene y educación popular; por otro lado, en su art. 142
establece que el Poder Ejecutivo velaría porque las Municipalidades cumplan con
las leyes correspondientes, “respetando
el principio de independencia municipal”; 4) la Constitución de 1950 en sus
arts. 104 establece que los fondos de las municipalidades no deberán
centralizarse en el fondo general del Estado ni emplearse sino en servicios
Municipales.
[7] Feudalismo es la denominación historiográfica del sistema político predominante en la Europa occidental de los siglos centrales de la Edad Media (Plena Edad Media,
entre los siglos IX al XIII), caracterizado por la descentralización del poder
político; al basarse en la difusión del poder desde la cúspide (donde en teoría
se encontraban el emperador y los reyes) hacia la base (donde el
poder local se ejercía de forma efectiva con gran autonomía o independencia en
la práctica por nobles de muy distintas denominaciones, basadas en
las del Imperio carolingio -marqueses, duques, condes, barones, caballeros, etc.-). Es habitual
emplear la expresión "pirámide feudal" como analogía para explicar didácticamente
las relaciones
sociales creadas por
el feudalismo, y que se prolongaron mucho más en el tiempo con la sociedad estamental del Antiguo régimen, en un contexto
histórico marcadamente diferente al de su origen.
[9] Constitución de El Salvador de 1886, art. 149: Son leyes constitutivas, la de Imprenta, la
de Estado de Sitio, la de Amparo y la Electoral.
[10] Zapata
Larraín, Patricio. Justicia
constitucional. Teoría y práctica en el Derecho chileno comparado. Santiago,
2008, p. 450. “Más allá de la discusión teórica sobre la razón de ser
de la legislación orgánica, existe acuerdo entre los autores para indicar que
bajo la V República las leyes orgánicas pueden ser definidas formalmente
considerando dos factores complementarios: tienen un dominio o área de
competencia específico y su aprobación está sujeta al cumplimiento de ciertas
modalidades especiales”
[11] En la legislación chilena, sin
embargo, adicional a las Leyes Ordinarias y Leyes Orgánicas, existen las leyes
de Quórum Especial. En un intento por hacer una distinción entre las Leyes
Orgánicas y las Leyes de Quórum Especial algunos autores sí identifican
materias especiales encomendadas a uno u otro tipo; a las primeras les
atribuyen materias relativas a la estructura, atribuciones, funcionamiento y
forma de elección de titulares de órganos superiores del Estado, a las segundas
les atribuyen la regulación de ciertos derechos fundamentales.
[12] Zapata Larraín, Op. Cit., p. 406.
[13] Véase, Entrena
Cuesta, R., Curso de Derecho
Administrativo, V. I, 12º Ed.,
Editorial Tecnos, Madrid, pp. 91-92.
No hay comentarios:
Publicar un comentario